Tarcza Finansowa – nowa jakość programów pomocowych w Polsce

Tarcza Finansowa – jeden z najambitniejszych programów pomocy polskim przedsiębiorcom realizowany przez Polski Fundusz Rozwoju działa już od kilku tygodni. W tym czasie wsparcie uzyskało 282 634 tys. przedsiębiorców na łączną kwotę ponad 52 mld złotych[1]. Jak to możliwe, że takie kwoty wsparcia zostały wydatkowane w takim tempie w sytuacji w której np. absorpcja środków unijnych w kolejnych perspektywach finansowych rozciągnięta jest na lata? Wszystko dzięki sprawnym i innowacyjnym procedurom, które umożliwiły bardzo szybkie skorzystanie ze wsparcia tysiącom przedsiębiorców, jednocześnie przy radykalnym zmniejszeniu aparatu urzędniczego niezbędnego do obsługi przyznawania subwencji. 

Automatyzacja procesu przyznawania wsparcia w ramach Tarczy Finansowej ma charakter pełny i w zasadzie nie wymaga obsługi urzędniczej, co samo w sobie jest zdumiewającym osiągnięciem, gdy zestawi się ją z liczbą kilkunastu tysięcy urzędników niezbędnych do obsługi środków unijnych[2]. Co więcej program Tarczy Finansowej jest także jednym z najbardziej innowacyjnych tego typu programów w Europie. Czy możemy zatem w tym kontekście wreszcie mówić o od dawna wyczekiwanej zmianie jakościowej przy wydatkowaniu środków publicznych? I na czym ta pozytywna zmiana polega?

Odpowiedź na postulaty upraszczania procedur

Ci, którzy kiedykolwiek starali się o uzyskanie dofinasowania w ramach programów z wykorzystaniem funduszy unijnych, doskonale znają niedoskonałości systemów dotacyjnych. Wysoki stopień sformalizowania, nietransparentne i długotrwałe procedury związane z przyznawaniem i rozliczaniem wsparcia – to główne zarzuty kierowane pod adresem tych programów.

Tymczasem konstrukcja i rozwiązania przewidziane w Tarczy Finansowej odpowiadają na szereg postulatów podnoszonych od lat przez przedstawicieli doktryny[3]oraz na formułowane przez Komisję Europejską od kilku lat zalecenia, aby państwa członkowskie dążyły do uproszczenia i usprawniania postępowań związanych z przyznawaniem środków publicznych.

W komunikacie „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19”[4], Komisja umożliwiła państwom członkowskim sprawne i skuteczne przyznawanie pomocy publicznej przedsiębiorstwom zmagających się z trudnościami gospodarczymi na skutek pandemii. Zrealizowanie tych założeń umożliwiła przede wszystkim przewidziana w Tarczy Finansowanej odformalizowana procedura aplikacyjna opierająca się w znacznej mierze na oświadczeniach wnioskodawców ubiegających się o wsparcie. Taki zabieg znacząco wyróżnia omawiany program od systemów dotacyjnych z wykorzystaniem funduszy unijnych, które cechują wieloetapowe (i w praktyce wielomiesięczne) procedury oraz wysoki stopień sformalizowania.

Odpowiedź na potrzeby wnioskodawców 

Upraszczanie procedur związanych z przyznawaniem wsparcia odpowiada nie tylko na formułowane od lat postulaty, ale przede wszystkim stanowi odpowiedź na realne potrzeby beneficjentów i uwzględnia specyfikę przyznawanego wsparcia. Komisja Europejska podkreśla, że dobrze ukierunkowane wsparcie publiczne jest niezbędne, by zapewnić dostępność wystarczającej płynności na rynkach, przeciwdziałać szkodom dla przedsiębiorstw oraz zachować ciągłość działalności gospodarczej w trakcie i po pandemii[5].

Uwzględniając stanowisko Komisji Europejskiej, twórcy Tarczy Finansowej umożliwiają wnioskodawcom ubieganie się o pomoc operacyjną, czyli o wsparcie nakierowane na pokrycie bieżących wydatków przedsiębiorstwa. Co więcej, jest to pomoc operacyjna szczególnego rodzaju, bowiem mówimy w tym przypadku o pomocy płynnościowej. Jej istota sprowadza się do tego, iż powinna ona trafić do beneficjentów praktycznie z dnia na dzień – w innym razie staje się po prostu bezprzedmiotowa.

Prezes PFR informował opinię publiczną, że średni czas od złożenia poprawnie wypełnionego wniosku o subwencję do jej wypłaty wynosi ok. 24 godzin. Gdyby jednak nie dalece odformalizowany i zautomatyzowany proces weryfikacji wniosków, wsparcie trafiałoby do przedsiębiorców nie w ciągu doby, lecz w ciągu kilku miesięcy, wypaczając tym samym sens pomocy płynnościowej. Usprawnienie procedur przyznawania wsparcia w ramach Tarczy Finansowej umożliwia udzielanie pomocy szybko i efektywnie, co jest kluczowe z perspektywy wnioskodawców, potrzebujących w warunkach pandemii natychmiastowego wsparcia.

Odejście od mieszanego modelu

Kolejnym pozytywnym zabiegiem zastosowanym na gruncie Tarczy Finansowej jest odejście od mieszanego administracyjno-cywilnego modelu przyznawania wsparcia znanego programom objętym finansowaniem z funduszy unijnych. Przy ubieganiu się i przyznawaniu wsparcia w ramach Tarczy Finansowej zastosowanie znajduje bowiem jedynie prawo cywilne.

Takie rozwiązanie również pozwala na większą elastyczność procedur i odpowiada na niedoskonałości systemów dotacyjnych. Jak pokazuje doświadczenie przy realizacji takich programów, model opierający się jednocześnie na instytucjach znanych prawu cywilnemu i administracyjnemu nie tylko negatywnie wpływa na transparentność systemu, ale wprowadza niepotrzebny formalizm i wydłuża czas trwania postępowań. Ostatecznie bowiem procedury te okazują się być nieefektywne. Same konkursy o uzyskanie dofinansowania w praktyce trwają wiele miesięcy, zaś droga odwoławcza – w założeniu szybka – w niektórych sytuacjach może nawet potrwać kilka lat.

Odejście od takiego hybrydowego modelu pozytywnie wpływa też na sytuację samych niedoszłych beneficjentów. Przedsiębiorca, który nie uzyskał pomocy z Tarczy Finansowej i którego odwołanie nie zostanie uwzględnione, nadal będzie mógł wystąpić z odpowiednim roszczeniem do sądu cywilnego, który – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – będzie miał wszelkie instrumenty, aby zbadać podstawę odmowy pomocy.

Złoty środek?

Niektórzy krytycy Tarczy Finansowej zarzucają twórcom regulaminu programu ograniczenie potencjalnego kręgu beneficjentów, poprzez np. wymóg przedłożenia deklaracji VAT przez wnioskodawców na potrzeby weryfikacji wniosku. Krytycy zwracają uwagę, że wielu przedsiębiorców nie może obecnie uzyskać pomocy, bo np. w ogóle nie są płatnikami podatku VAT lub też rozliczają się w systemach kwartalnych. Podobnie niekiedy przedmiotem krytyki staje się klasyfikowanie przez ZUS rozłożenia na raty lub umorzenia zaległości jako stanu zaległości wobec ZUS.

Tymczasem komentowane warunki nie tylko nie mają charakteru dyskryminującego (co potwierdzają chociażby podobne środki pomocowe stosowane w innych państwach członkowskich UE[6]), ale okazują się być konieczne z uwagi na potrzebę zachowania minimum kontroli nad procesem kierowania pomocy publicznej do właściwych adresatów.

Brak jakichkolwiek mechanizmów weryfikacyjnych powodowałby, że Tarcza Finansowa byłaby narażona na wyłudzenia na wielką skalę. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której o pomoc finansową występowałyby tzw. wehikuły inwestycyjne czy spółki szelfowe. Co więcej, wnioski o pomoc mogliby składać sami pełnomocnicy takich podmiotów. W ten sposób przy pomocy osób trzecich docelowi beneficjenci mogliby nie tylko w krótkim czasie wyłudzić znaczne środki, ale też potencjalnie uniknąć odpowiedzialności.

Mechanizm weryfikacyjny okazuje się być zatem nie tyle pożądany, co wręcz konieczny. Sam proces weryfikacji w oparciu o systemy informatyczne KAS i ZUSnależy również ocenić pozytywnie. Warto mieć na uwadze, jak długo w programach finansowanych ze środków unijnych funkcjonował papierowy obieg dokumentacji, a zaświadczenia o niezaleganiu w składkach do ZUS i US stanowiły od wielu lat jeden z większych problemów w konkursach, które były ogłaszane w krótkim czasie. Na porządku dziennym, pomimo w pełni zinformatyzowanego systemu KRS, było także żądanie od wnioskodawców odpisów z KRS lub odpowiadających im wydruków – pomimo faktu, że instytucje organizujące konkurs informacje te są w stanie z powodzeniem zweryfikować samodzielnie. Co więcej, odmienne podejście niż oparcie się o systemy informatyczne KAS i ZUS (np. ręczna weryfikacja wniosków o pomoc) spowodowałyby, że pomoc do przedsiębiorców trafiłaby nie następnego dnia, ale po upływie kilku miesięcy, co – o czym była mowa już wcześniej – wypaczałoby sens pomocy płynnościowej.

Potencjalne ograniczenia Tarczy Finansowej można zatem potraktować jako złoty środek między – z jednej strony – odformalizowaną procedurą, a z drugiej strony obowiązkami PFR jako dysponenta środków publicznych.

Wentyl bezpieczeństwa – odwołania i postępowanie wyjaśniające

Jednocześnie PFR dostrzegając niektóre mankamenty automatycznego systemu przyznawania subwencji, wprowadził mechanizmy, które pozwalają przedsiębiorcom uzyskać wsparcie. Takim mechanizmem jest wprowadzona do Regulaminu procedura wyjaśniająca, która pozwala udokumentować przedsiębiorcom prawo do subwencji poprzez np. wykazanie niezgodności w stosunku do danych funkcjonujących w systemach informatycznych ZUS i US.

Powyższy mechanizm pozwala zachować podstawowe prawa beneficjentów Tarczy Finansowej i stanowi naturalne dopełnienie procesu automatycznej weryfikacji danych podawanych we wnioskach subwencyjnych.

Podsumowanie

Nie będzie przesadą konstatacja, że Tarcza Finansowa na tle innych programów pomocy publicznej jawi się jako program pionierski, który obnaża wiele mankamentów systemów dotacyjnych.

Trzeba mieć na uwadze, że pewne „błędy młodości” (takie jak komentowane niekiedy niejasności dotyczące statusu MŚP wyjaśnione ostatecznie przez PFR w Komunikacie z 16 maja 2020 r.[7]) są niejako wpisane w projektowanie i realizację tak innowacyjnych systemów jak Tarcza Finansowa. Nie należy jednak tracić z pola widzenia imponującego tempa, w jakim program ten został wdrożony, umożliwiając dzięki temu przyznanie szeregu beneficjentom wsparcia w rekordowo krótkim czasie. Rekord ten zapewne bardzo ciężko będzie powtórzyć w innych programach.

Pozostaje mieć jedynie nadzieję, że rozwiązania przewidziane w Tarczy Finansowej, wpisujące się w formułowane od lat postulaty Komisji Europejskiej i przedstawicieli doktryny dotyczące usprawnienia procedur przyznawania wsparcia ze środków publicznych, będą stanowiły odtąd nowy standard dla twórców innych programów pomocowych.

BIBLIOGRAFIA:

[1] Stan na 22 czerwca 2020 r. na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej PFR https://pfr.pl/

[2] Potencjał administracyjny systemu instytucjonalnego służącego realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności

[3]  Por. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych, PiP 2015, nr 5, s. 3-18; R. Poździk Sądowa kontrola oceny projektów finansowanych z funduszy unijnych na przykładzie Programu Operacyjnego Innowacyjnego Gospodarka, Europejski Przegląd Sądowy nr 3/2010, s. 26-34; R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Komentarz, lex/el. 2017

[4] Komunikat Komisji Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, Dz. Urz. UE C 91 z 20.3.2020, s. 1.

[5] Ibidem, pkt 9.

[6] Por. https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

[7] https://pfrsa.pl/dam/jcr:7378f00c-6190-4222-987a-22816e4b8081/Komunikat%20PFR_1.pdf